Fique por dentro do assunto improbidade administrativa

Se você está estudando para o Exame da Ordem  deve saber que o Direito administrativo é uma matéria de grande peso contendo cerca de 6 questões cobradas no Exame, e um dos seus assuntos mais recorrentes é a improbidade administrativa, por isso preparamos este conteúdo pensando em sua aprovação.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Conceito

É uma violação ao dever de probidade com a administração pública e com os bens públicos. Sendo o contrário a honestidade e a boa-fé é considerado a falta de probidade do agente no trato com a coisa pública. O conceito de improbidade está intimamente ligado ao de coisa pública, visto que no bojo do absolutismo patrimonialista os bens do rei se confundiam com os bens do reino, não havia distinção entre bem público e coisa pública.

A partir do ideal Republicano é que surge o dever daquele que faz a gestão da coisa pública de zelar pelos bens do povo. Assim, é a partir da separação das coisas do soberano e do povo que se começa a falar sobre responsabilização e controle dos atos do gestor, prestação de contas etc. A exceção da primeira constituição, todas as demais sempre veicularam dispositivos ligados a responsabilidade do chefe de Estado, em relação aos atos que violassem a probidade da administração.

Em relação aos agentes públicos em geral, somente a partir da constituição de 1946 nós tivemos a possibilidade de sequestro e perdimento de bens em virtude de enriquecimento ilícito dos agentes públicos em geral.

Modelo de administração burocrática ou weberiana  

Na administração patrimonialista não havia a separação entre as coisas do soberano e coisas públicas. Mas em um determinado momento começa a se falar em responsabilidade do gestor e em prestação de contas, surgindo o modelo de administração burocrática ou weberiana.

Este modelo surge de Max weber que propôs um sistema de controle baseado em aspectos prévios e formais, em que o gestor da coisa pública está submetido, por exemplo a licitação e a contratação de servidores públicos por meio de concurso.

Neste caso, o gestor estava formalmente submetido a controles estabelecidos de maneira prévia. No entanto, nos dias atuais está sendo substituído pelo modelo gerencial de administração, que propõe controles posteriores e de resultado. Em que o gestor é dispensado de controles prévios e formais mas é submetido a controle.

Histórico da Lei de improbidade administrativa

As noções de responsabilidade do Chefe de Estado, por violação a probidade administrativa esteve inserida desde a primeira Constituição Republicana, com exceção da primeira constituição brasileira. Somente a partir da Constituição de 1946 nós tivemos a possibilidade do sequestro e do perdimento de bens, em virtude de enriquecimento ilícito dos agentes públicos em geral. A mesma previsão consta da Constituição de 1967 e também da Emenda Constitucional n°01/69.

Na década de 50 surge a Lei 3.164, chamada de Lei Pitombo Godoy Ilha que conferia legitimidade ao Ministério Público e a qualquer do povo para propor medidas judiciais em face do servidor público que tivesse se enriquecido indevidamente. Já a Lei 3.502/58 (Lei Bilac Pinto) conferiu ao cidadão a legitimidade para combater o enriquecimento ilícito dos agentes públicos em geral.

A atual Constituição Federal veicula o princípio da moralidade administrativa no caput do art.37 e no §4° do mesmo dispositivo trata da improbidade administrativa. Havendo a previsão acerca da eventual prática de atos de improbidade com as consequências constitucionalmente previstas de suspensão de direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade do bem, ressarcimento ao erário, tudo isso sem prejuízo da responsabilidade criminal.

Atos de improbidade administrativa  

A Ação originária n° 1.833 do relator min. Alexandre de Moraes, julgada pela 1° turma em 10 de abril de 2018, define como atos de improbidade:

EMENTA: AÇÃO ORIGINÁRIA. APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. USO IRREGULAR DE VERBAS PÚBLICAS NA CÂMARA MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA NA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CARACTERIZADA. RAZOABILIDADE NA FIXAÇÃO DAS SANÇÕES LEGAIS. IMPOSSIBILIDADE DE SOLIDARIEDADE NA PENA DE MULTA EM FACE DO CRITÉRIO DA INDIVIDUALIZAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

– Havendo declaração expressa de impedimento ou suspeição por mais da metade dos membros do Tribunal de Justiça, compete ao Supremo Tribunal Federal o julgamento da apelação, nos termos do art. 102, I, n, da CF/1988.

– Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário; podendo ser praticados tanto por servidores públicos (improbidade própria), quanto por particular – pessoa física ou jurídica – que induzir, concorrer ou se beneficiar do ato (improbidade imprópria).

– A prova documental demonstrou a presença do dolo nas condutas praticadas, comprovando que os réus se apropriaram diretamente, ou foram ilicitamente beneficiados, de valores do erário utilizados para benefício próprio ou de terceiros. Possibilidade de responsabilização dos agentes públicos e dos particulares pela prática de ato de improbidade administrativa, pois presente o elemento subjetivo do tipo, uma vez que efetivamente comprovada a prática dolosa da ilegalidade qualificada e tipificada em lei (arts. 9, 10 e 11 da LIA).

– O princípio da individualização da pena consagrado constitucionalmente no inciso XLVI do art. 5º exige a estreita correspondência entre a responsabilização da conduta do agente e a sanção a ser aplicada, de maneira que a pena atinja suas finalidades de prevenção e repressão. A imposição das penas decorreu de juízo individualizado da culpabilidade dos réus, tendo a magistrada analisado detalhadamente o grau de reprovabilidade de suas condutas ilícitas e aplicado as sanções de maneira razoável e proporcional.

– Condenações mantidas. Apelação parcialmente provida apenas para afastar a solidariedade no pagamento da multa civil definida no item 17 do dispositivo da sentença e, também, a solidariedade das verbas de sucumbência, nos termos da fundamentação.

Natureza dos atos de improbidade: natureza civil

Competência: devem ser tipificados em lei federal, então, a competência é da União para legislar sobre a improbidade administrativa.

Espécies: conforme a Lei 8.429/1992, os atos de improbidade administrativa podem ser de 4 espécies:

• Os que importam enriquecimento ilícito (art.9°)
• Os atos que causam prejuízo ao erário (art.10)
• Os atos de improbidade administrativa decorrente de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art.10 A)
• Que atentam contra os princípios da administração pública (art.11)

Os atos de improbidade podem decorrer de ações ou omissões, assim, ainda que se fale em atos pode ser configurada na omissão. Como também por atos dolosos ou culposos.

Na decisão referente à Ação originária n° 1833 traz a nota característica da improbidade, a violação direta ou indireta dos princípios constitucionais e legais da administração pública independentemente de enriquecimento ilícito ou prejuízo material ao erário. Isto significa que é possível a caracterização de uma improbidade a partir de um ato ou omissão, dolosa ou culposa que não enriquece ninguém. Que não causa qualquer prejuízo financeiro ou material ao Estado.

É possível que haja uma economia financeira para o Estado e ainda sim se caracterize uma improbidade administrativa, um exemplo está neste artigo da Lei de improbidade administrativa:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios  da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

  IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.

Assim, de acordo com o inciso deste artigo, o gestor que deixa de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade pode até sob o ponto de vista puramente financeiro economizar, por exemplo deixar de realizar uma obra nas instalações daquele imóvel público, mas praticou um ato de improbidade.

Agentes

A improbidade pode ainda ser praticada por servidores públicos (improbidade própria) quanto por particulares, pessoas físicas ou jurídicas. Acerca do agente que pratica o ato improbo a Lei 8.429 dispõe que:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,  designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,  mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo  não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade  ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Portanto, a improbidade pode ser praticada por qualquer pessoa que toque ou tangencie, direta ou indiretamente recursos e bens públicos.

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